全文实录丨建立免罚清单制度！海南生态环境行政处罚涵盖11类292项“裁量基准”

《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》新闻发布会

(2021年7月21日）

    女士们、先生们，大家上午好，欢迎大家出席海南省新闻办公室组织的新闻发布会。今天发布会的主要内容是对《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》修订情况进行介绍和说明。出席今天发布会的有省生态环境厅副厅长孔令辉先生、省生态环境厅生态环境保护行政执法局局长叶红春先生、省生态环境厅生态环境保护行政执法局副局长伍荣先生。首先请孔令辉副厅长介绍相关情况。

    新闻界的各位朋友，大家上午好！首先借此机会感谢各位媒体朋友长期以来对海南省生态环境保护工作的关心与支持，希望我们一如既往的加强联系，共同推动海南生态文明建设。在中国共产党成立100周年之际，很高兴就《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》（以下简称《基准规定》）修订情况和大家交流。目前，我厅已印发《基准规定》，并于7月15日正式实施。为让大家了解《基准规定》的主要内容，今天我将主要介绍《基准规定》四个方面相关情况：一是修订的背景意义，二是修订的依据和过程，三是重点内容，四是下一步工作打算。

一、修订的背景意义

 行政处罚自由裁量权，是指根据法律、法规、规章所规定的行政处罚种类和幅度，综合考虑违法情节、违法手段、社会危害后果等因素对拟适用的行政处罚种类和幅度进行综合裁量的权限。规范行政处罚自由裁量权是国务院关于规范行政执法要求的一项重要内容，也是进一步深化行政执法责任制的重要环节。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划(2020－2025年)》明确要求，要全面推行行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。全面规范行政处罚自由裁量权，合理限定行政处罚裁量幅度，既是生态环境行政执法机关规范行政权力和行政执法行为，进一步推进依法行政工作的需要，也是构建预防和惩治腐败体系的需要。因此，根据有关法律、法规、规章的制定、修改、废止等情况，对我省生态环境行政处罚裁量基准进行修订完善，有助于进一步从制度与机制层面预防权力滥用，提高生态环境行政执法水平，为海南自贸港建设创造法治化的营商环境。

二、修订的依据和过程

  《基准规定》的修订，主要依据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《排污许可管理条例》等相关法律、法规和规章，并结合生态环境部的指导意见进行修订。

    原《基准规定》，于2019年1月印发试行。根据《海南省行政规范性文件制定与备案规定》规范性文件试行的有效期一般不超过3年。为了保证《基准规定》的合法性和延续性，及时了解《基准规定》试行情况，我厅在2019年年底成立调研小组，开展前期调研工作，多次征求各市县生态环境部门及综合行政执法部门意见，并在时机成熟后，结合有关法律、法规、规章的制定、修改、废止等情况，启动《基准规定》的修订工作。在修订过程中，我厅先后在昌江、乐东、万宁和海口召开片区座谈会，充分听取各市县行政主管部门和一线执法部门的意见和建议，并组织国内生态环境领域资深执法专家对修订稿进行评审，确保《基准规定》内容合法、合理、过罚相当、公平公正。

三、重点内容

    《基准规定》由“适用规则”和“裁量基准”两大部分组成，其中“适用规则”共有17条，“裁量基准”共分11类，执法事项292项。具体如下：

（一）全面推行行政裁量权基准制度。

    根据《法治中国建设规划(2020－2025年)》要求，依据环保法律、法规、规章，结合《海南省生态环境保护综合行政执法事项清单（2020年版）》，对生态环境行政执法事项进行全面梳理和更新，除了部分不存在裁量空间或没有处罚标准的执法事项外，对生态环境行政处罚执法事项基本做到逐项编制“裁量基准”。修订后的“裁量基准”从原来的5类增加到11类，涵盖了建设项目、排污许可、大气污染、水污染、土壤污染、固体废物污染、自然保护区、清洁生产、突发事件应急、海洋岸源污染、其他等类别，执法事项从原来的57项增加到292项，率先实现执法事项裁量基准全覆盖，实现在生态环境行政处罚领域全面推行行政裁量权基准。

（二）建立免罚清单制度。

     依据《行政处罚法》（2021修订）关于不予行政处罚的最新规定，在“适用规则”中规定了17项不予处罚的情形，对不予行政处罚的事项具体化、标准化、精细化，是推行包容审慎监管的重要举措，用简明的免罚事项规范行政执法机关合法行使权力，可以提高执法效能，优化营商环境，激发市场活力，推动经济社会高质量发展。

（三）依法为小微企业“减负”。

结合我省小微企业多的特点，尤其在起步阶段的小微企业，因合法、合规意识较弱，容易出现轻微违法行为，《基准规定》适用规则明确了违法主观恶意较小，且符合从轻、减轻处罚条件的小微型企业、个体工商户或者自然人，可以按最低档基准裁量处罚，在一定条件下对小微企业“无心之失”行为给予容错改正机会，体现执法的“温度”，避免“一刀切”执法，为市场主体发展壮大提供更加宽容的制度环境，增强企业发展信心。

（四）建立宽严相济行政执法机制。

    在免罚清单和对符合特定条件的小微企业从轻减轻处罚的基础上，积极探索“人性化执法”、“柔性执法”，在“适用规则”中规定10项应当从轻、减轻处罚的具体情形，对违法情节较轻且能主动消除或者减轻违法行为危害后果的，在法定处罚幅度范围内给予从轻、减轻处罚。同时，坚持“宽严相济”、“刚柔并济”，对违法情节较重、“屡教不改”等9项违法情形，在法定处罚幅度范围内从严从重处罚，实行最严格的生态环境保护制度。

（五）优化基本事实及处罚基准。

    对于一个条款中存在升格处罚的，既规定了基本违法行为的处罚，又规定了逾期不改正或拒不改正的处罚，原裁量基准将基本违法行为设定为轻微、一般，逾期不改正或拒不改正设定为严重、特别严重，即分别只有2档基本事实和处罚基准。修订后的“裁量基准”将存在升格处罚事项的违法行为进行区分，设定4档基本事实和处罚基准，确保处罚金额均能到达上限和下限。同时针对建设项目类个别事项和固体废物类部分事项的处罚金额幅度很高，设定了5档基本事实和处罚基准，以缩小每一档基本事实之间的处罚基准幅度，进一步优化处罚基准金额。

（六）完善“裁量基准”的裁量因素。

    结合每一类违法行为的特点，补充完善裁量因素，一是增加企业规模、排污单位许可类别、项目位置等作为调节裁量因素。在水、气等污染类中结合企业规模分别予以裁量；在违反排污许可管理制度类中，结合排污企业的管理类型，将违法主体分为重点管理、简化管理予以分别裁量；在建设项目类违法事项中，将项目建设是否位于敏感区作为裁量因素。二是细化污染物的类别。对废气、废水细分为有毒有害类、一般工业类等，并予以分别裁量。三是参照生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，在部分“裁量基准”中增加污染物排放去向（区域）、排污超标状况、项目建设地点等因素。让行政处罚的裁量更加客观、全面和准确。

（七）对“双罚”执法事项增设个人处罚的裁量基准。

    行政处罚“双罚”，是指对于单位或组织违法的，不仅应依法对单位实施行政处罚，还应(或可)对单位负责的主管人员和其他直接责任人也要依法给予行政处罚的法律责任制度。对规定“双罚”的建设项目类、大气污染防治类、土壤污染防治类、固体废物污染防治类中实行“双罚”的执法事项，增设18项个人处罚的裁量基准，使裁量基准体系更加完备。

四、下一步工作打算

    我厅将认真贯彻落实《海南自由贸易港法》《行政处罚法》和省委省政府有关生态环境保护的要求，以最严格生态环境保护制度，守护海南的绿水青山。加大对市县执法的指导力度，不断优化执法方式，提高执法效能。对信用良好的守法企业，无事不扰。对因非主观故意实施环境违法行为或轻微违法的企业主动跟踪帮扶，切实做到处罚与教育相结合。对严重污染的违法企业利剑高悬，加大打击力度，增加其违法成本，让其不敢违法，不想违法，自觉守法。同时，通过执法稽查、案件评查等方式督促市县规范行使行政处罚裁量权，为海南自由贸易港和国家生态文明试验区建设贡献生态环境执法力量。谢谢大家！

陈曦

下面进入记者提问环节，提问前请通报所代表的媒体机构的名称，现在开始举手示意。

    注意到《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》不予处罚事项由原来的3项增加至17项，此次修订不予处罚内容与之前有何不同？

2021年修订的《行政处罚法》对不予处罚情形作出了新的规定，我们此次修订的《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》不予处罚的内容，一是严格依照《行政处罚法》关于不予处罚的规定，将不予处罚情形细分为“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，不予行政处罚” “初次违法且危害后果轻微并及时纠正，可以不予行政处罚” “当事人有证据足以证明没有主观过错的不予处罚”三种情形。其中违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的情形10项，初次违法且危害后果轻微并及时纠正的情形7项，当事人有证据足以证明没有主观过错的列为一款。二是明确了哪些行为属于违法行为轻微，如“建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表，自检查发现之日起7日内完成备案的”，较之前笼统描述为“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果”没有具体认定哪些违法情节轻微，新修订内容更加具体、完善，给执法人员以明确指引，更便于一线执法人员操作。三是当事人有证据足以证明没有主观过错不予处罚的，需要当事人自己提交证据，自证清白才能免于处罚，法律法规另有规定的除外。四是为了更好的贯彻落实《行政处罚法》，所以我们把《基准规定》实施时间定于2021年7月15日与新修订的《行政处罚法》同时实施。五是“不予处罚”并不等同于“免责”。对不予处罚的轻微违法行为，生态环境执法部门将加强对违法主体的宣传教育，通过责令改正、行政告诫、行政约谈、行政指导等柔性措施进行纠正教育。同时，加强“双随机、一公开”监管，促进企业自觉守法。

    我省存在小微企业众多，这些小微企业大部分排污量相对小，经济承受能力差，《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》修订时是如何考虑这些因素，做到过罚相当的？

叶红春

    近几年，我们在执法过程中，注意到我省小微企业较多，尤其在起步阶段的小微企业，因合法、合规意识较弱，容易出现轻微违法行为，且这部分企业经济承受能力较差，为有效避免出现“一罚就死”“一罚就关”情形，所以修订前充分调研和听取最具发言权的一线执法人员意见和建议。在制定规则时增加一条“对违法主观恶意较小，且符合从轻或减轻处罚条件的小微型企业、个体工商户或者自然人，可以按最低档基准裁量计算处罚金额”，在一定条件下体现对小微企业“无心之失”行为给予容错改正机会，避免“一刀切”执法，为市场主体发展壮大提供更加宽容的制度环境，增强企业发展信心。但是并非所有的小微企业、个体工商户或者自然人的违法行为都可以按最低档裁量基准计算处罚金额。首先要求违法主体主观恶性要小，其次实施违法行为后需存在符合主动消除或者减轻违法行为危害后果等其他从轻或减轻情形才可能适用最低档基准裁量。这里强调违法主体主观恶性小，就限制了对使用“暗管、渗井、渗坑、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物”等其他恶性违法行为不能适用该条进行裁量，如小微型企业、个体工商户或者自然人实施了“利用暗管、渗井、渗坑、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物”或者其他污染后果严重的违法行为一样依法从严从重处理，绝不姑息。

         《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》如何体现宽严相济的执法理念和兼顾营造良好营商环境？

孔令辉

    习近平总书记2018年考察海南时强调青山绿水、碧海蓝天是海南最强的优势和最大的本钱。所以我们始终坚持以最严格的生态环境保护制度守护海南的绿水青山，这既是习近平总书记的嘱托，也是《海南自由贸易港法》及省委、省政府一贯的要求。

    《基准规定》适用规则部分共设定从重处罚情形9项，并在裁量基准部分根据不同的违法行为对环境影响的程度增加处罚幅度。其中就明确对多次实施环境违法行为“屡教不改”、造成突发环境事件、造成跨市县（区）行政区域重大环境污染的等情形从重严厉打击。因此对违法主观恶性大，影响恶劣，群众反映强烈的违法行为我们始终坚决予以打击，绝不手软。

    但对于实施违法行为后主动消除或者减轻违法行为危害后果的、主动供述执法部门尚未掌握的生态环境违法行为的、配合执法部门查处生态环境违法行为有立功表现的或者其他非主观因素导致违法行为等情形的，我们也要给予企业改过自新的机会，依法依规对企业从轻或减轻处罚。这也是旨在引导企业知错能改、认错认罚。这也有利于减少不必要的复议、诉讼案件，避免浪费不必要的行政资源和司法资源。

    同时我们在处罚后，通过加大执法宣传进企业进园区力度和鼓励市县开展“一对一”上门服务活动，不断加大对各类企业的宣传帮扶，让更多的企业主动学法、自觉守法。而不是以罚代管，一罚了之，较好的体现处罚与教育相结合的理念，让执法不再冷冰冰。今年以来，我们深入医药行业、天然橡胶加工行业和畜禽养殖行业，开展法治培训活动，主动送法进企业，帮助企业合法、合规生产经营。

    今后我们将继续秉持宽严相济的执法理念，严格执法、规范执法，营造公平执法的环境，坚决不能让环境违法者获利，守法者吃亏。力争每一起环境行政处罚案件在保证法律效果的同时兼顾社会效应和环境效应，为自贸港建设营造良好的法治环境。

    此次修订《基准规定》严格遵守合法、合理、过罚相当、公平公正的基本原则。一是考虑违法行为造成的环境污染、生态破坏程度，如对造成环境污染、生态破坏程度较低的则处罚权重就相对应的减低，相反如造成环境污染、生态破坏程度较大则处罚权重相应增加。二是考虑违法行为造成的社会影响程度，如实施了违法行为引起群众上访，影响恶劣的也相应增加处罚权重。三是考虑违法行为危害的具体对象和区域，如建设项目所在区域是否属于环境敏感区、是否符合功能规划区，污染物的排放去向是居民区还是工业区、污染物是一般污染物还是有毒有害污染物等。四是改正违法行为的态度和所采取的措施及其效果，如实施违法行为后是否立行立改、立即停止违法行为或采取措施减少危害后果，调查过程中是否配合调查等。五是违法行为人是初犯还是再犯，如对于首次实施环境违法行为符合不予处罚情形的可以不予处罚，相反如果违法行为人多次实施生态环境违法行为“屡教不改”的，则增加相应的处罚权重。六是违法行为人的主观过错程度，如故意实施环境违法行为还是因突发故障导致违法行为的。七是其他与行政处罚裁量有关的因素，如企业是否属于重点管理单位等因素。

原《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》只设定57项执法事项，修订后增加到292项，为什么会有如此大幅度的变化？

伍荣

一是为贯彻落实《法治中国建设规划(2020－2025年)》提出的“要全面推行行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权”的要求，此次我们依据新修订的《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及《排污许可管理条例》等法律、法规、规章，结合《海南省生态环境保护综合行政执法事项清单（2020年版）》，对生态环境行政执法事项进行了全面梳理和更新，除了部分不存在裁量空间或没有处罚标准的执法事项外，对生态环境行政处罚执法事项基本做到逐项编制“裁量基准”。

    二是在前期调研过程中，各市县执法部门普遍反映，原设定的57项执法事项的裁量基准，无法满足当前生态环境保护综合行政执法的需求，希望增加其他执法事项的裁量基准。此次也是响应市县的呼声，修订是在充分总结原《基准规定》经验、听取一线执法人员意见建议的基础上进行编制裁量基准292项。每一项处罚事项都编制一张裁量基准表，便于市县执法人员计算处罚金额，简单实用，即便是执法新人也能很快上手。

    三是从严格规范公正文明执法的角度出发，通过全面推行行政裁量权基准制度，利用行政裁量权自我控制手段促进规范行使行政裁量权是很有必要的。

陈曦

今天的新闻发布会到此结束，谢谢新闻界的各位朋友。